Обжалование ненормативных правовых актов в судебном порядке

В первую очередь необходимо отметить, что ненормативный акт в подавляющем большинстве случаев в научной юридической литературе рассматривается в виде правового акта, обладающего индивидуальным характером, который отменяет, устанавливает или же изменяет обязанности и права определенных субъектов.

В настоящее время легальное определение термина «ненормативный правовой акт» в действующем российском законодательстве отсутствует.

Материалы судебной практики успешно восполняют пробел отсутствия законодательного определения термина ненормативный правовой акт,  так как он достаточно часто применяется судебными инстанциями.

Так, например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2019 N 307-ЭС19-4440 по делу N А56-104785/2018  дается следующее определение: «под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц». В данном судебном акте также указано о том, что главной отличительной чертой ненормативных правовых актов выступает наличие в них предписаний, обладающих обязательным характером для конкретных субъектов. В случае неисполнения или нарушения таких предписаний субъекты, в отношении которых был вынесен ненормативный правовой акт, могут быть привлечены к ответственности.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27.01.2009 №Ф04-628/2009 по делу №А70-1763/2008 дается следующее определение: «акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения».

Таким образом, в судебной практики также указываются следующие основные признаки ненормативных правовых актов: однократное применение; индивидуальный характер; изменение, отмена или установления обязанностей и прав определенных субъектов. Однако главное отличие ненормативного правового акта от нормативного все же заключается в том, что в нем устанавливаются конкретные требования, которые должны быть обязательно реализованы определенными субъектами, то есть имеется признак индивидуального характера. Указанный признак основан на правоприменительных свойствах ненормативного правового акта, так как при реализации он нацелен на урегулирование действий конкретного лиц или группы. В связи с этим, достаточно часто рассматриваемые акты называют индивидуальными правовыми актами.

Следует отметить, что в качестве субъектов, в отношении которых может быть вынесен ненормативный правовой акт может выступать как отдельное лицо, так и объединенная группа лиц.

Ненормативные акты обладают властно-распорядительным характером. Они содержат определенные волевые распоряжения, при неисполнении которых субъект может быть привлечен к ответственности. В связи с этим акты контроля, лишь фиксирующие нарушения, не могут быть отнесены к ненормативным.

Именно по причине наличия властно-распорядительных указаний, неисполнение которых влечет за собой применение мер государственного принуждения, на основании ст. 46 Конституции Российской Федерации, ненормативные правовые акты могут быть обжалованы в суд.

Возможность обращения в суд для признания ненормативного акта недействительным установлена статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с вышеуказанной нормой права, если содержание ненормативного правового акта содержит сведения, которые нарушают интересы и права субъекта или не соответствует действующим законам либо другим правовым актам, то он может быть признан судом недействительным.

Помимо судебного порядка обжалования, действующее российское законодательстве предусматривает и административный порядок. Несмотря на это, на наш взгляд, наиболее эффективным способом защиты в таких ситуациях выступает признание ненормативного правового акта недействительным в судебном порядке, так как является универсальным способом защиты и восстановления нарушенных прав и интересов субъектов.

Возможность обращения в суд для признания ненормативного акта недействительным предусмотрена в статье 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) и статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ).

В силу статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и индивидуальных предпринимателей. Для обжалования ненормативных правовых актов не связанных с регулированием предпринимательской и иной экономической деятельности хозяйствующих субъектов необходимо обращаться с административным заявлением в суд общей юрисдикции.

Согласно статье 198 АПК РФ юридические и физические лица имеют право обратиться с заявлением в суд с целью признать ненормативный акт недействительным в том случае, если они считают, что содержание ненормативного правового акта содержит сведения, которые нарушают их интересы и права или не соответствует действующим законам либо другим правовым актам, то он может быть признан судом недействительным. К примеру, рассматриваемые акты могут на незаконных оснований возложить на субъект дополнительные обязанности, сформировать условия, которые препятствуют реализации предпринимательства и т.д.

Согласно статье 218 КАС РФ юридические и физические лица имеют право на обращение в суд с целью оспаривания ненормативных правовых актов органов, обладающих публичными полномочиями. Основания для оспаривания указаны такие же, как и в статье 198 АПК РФ. Производство по таким делам реализуется в общем порядке, предусмотренном для искового производства в суде первой инстанции.

К субъектам, в отношении которых подается заявление, можно отнести органы прокуратуры и органы, которые обладают соответствующими публичными полномочиями, связанными с изданием ненормативных актов.

Требуется обратить внимание на то, что действующее арбитражное процессуальное законодательство, а именно его нормы, которые регулируют порядок обжалования ненормативных правовых актов в суде, сконструированы законодателем так, что исключают малейшую возможность формирования преимуществ у органов, обладающих публичными полномочиями. Это выражается в том, что органы обязаны доказывать соответствие вынесенного ненормативного акта действующему закону.

В результате рассмотрения заявления по делу согласно части 2 и 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд имеет право признать ненормативный акт недействительным, если в процессе судебного разбирательства будет установлено, что его содержание противоречит действующему российскому законодательству либо нарушает интересы и права субъекта, в отношении которого такой правовой акт был вынесен. Суду также следует установить, что правовой акт является ненормативным и был вынесен органами, обладающими публичными полномочиями. В том случае, если суд установит отсутствие оснований для признания его недействительным, то есть будет выяснено, что ненормативный акт не нарушает интересы и права субъектов, а его содержание не противоречит действующему российскому законодательству, то суд имеет право отказать в удовлетворении заявления соответствующего субъекта.

В том случае, если заявление об оспаривании рассматривалось в порядке административного производства, то согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в результате рассмотрения заявления суд имеет право принять следующие решения:

— обязать орган, издавший ненормативный правовой акт, совершить конкретные действия по устранения нарушенных свобод, интересов и прав субъекта, в отношении которого такой акт был издан;

— полностью или частично удовлетворить требования субъекта. Такое решение принимается в том случае, когда суд устанавливает, что ненормативный акт действительно противоречит действующему российскому законодательству либо нарушает интересы и права субъекта;

— отказать в удовлетворении требований субъекта.

Таким образом, на сегодняшний день порядок обжалования и правовая природа ненормативных правовых актов достаточно детально урегулированы в действующем российском законодательстве.